よくわかる予算の話 ～特別会計と一般会計、合わせた歳入・歳出は何兆円？～
令和2年度予算案が12月20日に閣議決定されました。
一般会計の総額は102兆6580億円（前年度比1.2%増）。
8年連続で拡大を続ける予算の歳入・歳出の項目を見てみます（以下、四捨五入で表記）。
【歳入】
- 租税＋印紙収入：63.5兆円
- 新規国債発行（国の借金）：32.6兆円
- その他収入：6.6兆円
【歳出】
- 社会保障費：35.9兆円
- 地方交付税交付金：15.8兆円
- 公共事業：6.9兆円
- 文教・科学：5.5兆円
- 防衛費：5.3兆円
- 国債費：23.4兆円
予算報道や、予算ができるまでの過程がわかりにくいので、この記事では、特別会計も含めた国の予算に関する解説に挑戦してみます。
令和2年度の一般会計はどうなっている？
まずは、閣議決定がなされた令和2年度予算案について情報を整理します。
ここ3年間の予算案の推移を見てみましょう（以下「令和１年度予算 （当初）⇒ 令和２年度予算」という形で数字を明記）
まずは、一般会計の歳入の内訳からです。
歳入の内訳
| 年度 | 平成30 | 令和1 | 令和2 | 伸び率 |
| 所得税 | 190200 | 199340 | 195290 | -2.0% |
| 法人税 | 121670 | 128580 | 120650 | -6.2% |
| 消費税 | 175580 | 193920 | 217190 | 12.0% |
| その他税 | 103340 | 103110 | 102000 | -1.1% |
| 赤字公債 | 275982 | 257078 | 254462 | -1.0% |
| 建設公債 | 60940 | 61701 | 71100 | 15.2% |
| 租税+印紙 | 590790 | 624950 | 635130 | 1.6% |
| 公債金 | 336922 | 318786 | 325562 | 2.1% |
| その他収入 | 49416 | 50556 | 65888 | 30.3% |
| 歳入総額 | 977128 | 994292 | 1026580 | 3.2% |
歳出の内訳
| 年度 | 平成30 | 令和1 | 令和2 | 伸び率 |
| 国債費 | 233020 | 235082 | 233515 | -0.7% |
| 一般歳出 | 588958 | 619639 | 634972 | 2.5% |
| 社会保障 | 329882 | 341306 | 358608 | 5.1% |
| 文教+科学 | 53512 | 55884 | 55055 | -1.5% |
| 恩給関係 | 2504 | 2097 | 1750 | -16.5% |
| 防衛費 | 51911 | 52574 | 53133 | 1.1% |
| 公共事業 | 59789 | 69099 | 68571 | -0.8% |
| 経済協力 | 5089 | 5021 | 5123 | 2.0% |
| 中小企業対策 | 1771 | 1790 | 1753 | -2.1% |
| エネルギー | 9186 | 9760 | 9495 | -2.7% |
| 食料安定供給 | 9924 | 9823 | 9840 | 0.2% |
| その他 | 61888 | 67284 | 66645 | -0.9% |
| 予備費 | 3500 | 5000 | 5000 | 0.0% |
| 地方交付税交付金等 | 155150 | 159850 | 158093 | -1.1% |
| 歳出総額 | 977128 | 1014571 | 1026580 | 1.2% |
この数字の出典は財務省HP「令和元年度予算のポイント」や「令和2年度予算のポイント」です。
一般歳出の半分以上が社会保障関係費に消え、国の根幹に関わる教育、防衛、公共事業には5兆円ぐらいのお金しか使えません。
しかし、少子高齢化の中で社会保障関係費に関しては、抑制しても増え続ける歴史が続いています。
国の予算は20年間で30兆円近く増えましたが、そのうち20兆円以上が社会保障費に使われ、残りの金額の多くは国債の利払い費等に消えているのです。
予算案の編成過程
財務省でつくられた予算案は、内閣から提出され、国会で審議されます。
これが予算編成の過程で、編成されている間に前年度の予算が執行され、前々年度に執行された予算が決算されています。
予算にまつわる三つの過程はどれも一年かかるので、一会計年度の中で、同時に処理されるわけです。
そのうち、分かりにくいのが「予算編成」の課程です。
ざっと言えば、ポイントは以下の3点になります。
- 予算全体の規模を決め、税収を見積もり、公債発行の額などを決める
- 各省庁からの概算要求を査定
- 査定後の修正を踏まえ、財務省主計局が予算原案を策定
この過程は漢字だらけの専門用語が並ぶので、新聞で見ていると頭がこんがらがってきます。情報を整理するための用語解説を並べながら、その過程を追ってみましょう。
★５月ごろ
財務省のシーリング（基本的な方針）を踏まえ、各省庁が概算要求を作成開始。
★６月ごろ
経済財政諮問会議から出された「骨太の方針」（経済財政運営等に関する基本方針）に基づいて、「予算編成の基本方針」の原案ができる
※経済財政諮問会議というのは、経済や財政などに関する重要な問題を審議する機関（内閣府に設置）。
★８月末
それぞれの省庁が概算要求を財務省あてに提出。
★９月～
財務省主計局による概算要求の査定が行われる。
★１２月
上旬に、予算編成の基本方針を閣議決定。中旬に、財務省原案の閣議報告。その後、各省庁が財務省に減額された予算要求やゼロ査定（予算拒絶）をめぐって交渉再開。もう一度要求を出すバトルが始まります。この復活折衝が、事務方同士、大臣同士で行われ、火花を散らします。この修正を経て、予算が閣議決定されれば、めでたく政府予算案が完成。
★１月以降
政府予算案が衆議院から順に国会で審議されます。財務大臣の財政演説があって、各党が代表質問し、予算委員会での審議が行われ、本会議で議決、というのが両議院の審議サイクルです。
概算要求と財務省の査定とのバトル
流れを追うと、大きなポイントは、各省庁の概算要求と、それを査定する財務省とのバトルです。
元海自幹部に聞いた話によれば、防衛省は出来る限り多くのミサイル等を確保したいのに、財務省の側は撃ったミサイルが「すべて当たる」と想定して数を決めてくるので、話がかみ合わないのだそうです。
「もっと多くの弾丸や砲弾、ミサイルがないと、戦えないんだ」と言っても予算を切りつめたい財務省は「全部当たるか、ほとんど当たる」ということにして、数を減らそうとします。
元海自幹部は、「これを説得できないと、自衛隊の装備を有効に動かせない。何を揃えても張子の虎になってしまう」と悔しがっていました。
筆者は「本末転倒だ。まじか」と思ったのですが、財務省は現場を無視した数字合わせをやることがあるようなのです。
これは極端な例なのかもしれませんが、予算折衝の大変さがよくわかる話です。
名目GDPの中の民間部門と政府部門、輸出入の比率
では、政府でつくられる予算の数字を日本経済全体のGDPの中で見ていったら、どうなるのでしょうか。名目GDPに関して、その内訳は2017年（1～12月）の「国民経済計算」に出ています。
- １：民間最終消費支出（民間消費の合計）303兆5232億円
- ２：政府最終消費支出（政府消費の合計）106兆9942億円
- ３：総資本形成（政府と民間の投資合計）131兆2677億円
- ４：在庫変動 －2907億円
- ５：財貨・サービスの純輸出 4980億円
（１）財貨・サービスの輸出 96兆5672億円
（２）財貨・サービスの輸入 91兆5866億円
- 国内総生産（支出側）(≒1+2+3+4+5) 546兆4886億円
2017年（1～12月）の数字で見ると、546兆4866億円のGDPのうち、民間最終消費支出が303兆5232億円を占めており、これは、全体の55.5%に相当します。だいたい、民間の消費が６割を占めているわけです。
一般会計（歳入）の代表的な項目
予算（一般会計）を見ると、平成28年度の歳入では、所得税と法人税、消費税の額が大きく、これだけで全体の半分ぐらいです。
- 所得税 17兆9750億円（18.6％）≒18兆円で19％（四捨五入）
- 法人税 12兆2330億円（12.6％）≒12兆円で13％（四捨五入）
- 消費税 17兆1850億円（17.8％）≒17兆円で18%（四捨五入）
これに残りの税金などを足した、「租税及び印紙収入」で歳入の約６割（57.6兆円）がまかなわれています。これに公債（34.4兆円）とその他収入（4.7兆円）を足した金額（96.7兆円）が本年度の一般会計の歳入です。
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一般会計（歳出）の代表的な項目
歳出のほうでは、社会保障費、地方交付税交付金等、国債費が７割。
- 社会保障費 31兆9738億円（33.1％）≒32兆円で33％
- 地方交付税交付金等 15兆2811億円（15.8％）≒15兆円で16％
- 国債費 23兆6121億円（24.4％）≒24兆円で24％
公共投資（約６兆円）文教及び科学振興（約5兆円）、防衛（約5兆円）を足しても全体の6分の1にしかならないので、規模としては比較になりません。
歳入と歳出の総額は、96兆7218億円です。
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予算規模は毎年変わりますが、国の税収を支えているのは所得税、法人税、消費税で、歳出の大半が、社会保障費、地方交付税交付金等、国債費に費やされています。
少子高齢化が続いているので、今のままで行くと社会保障費の割合はどんどん大きくなります。また、地方が疲弊していけば「地方交付税交付金がもっと必要だ」と言う声が大きくなってくるでしょう。
そして、財務省は消費税増税に血道をあげていますが、14年4月の増税後、経済が低迷したので、安倍政権は2019～2020年度の予算編成では、増税と同時期の経済対策を行う予定です。
従来、経済対策は補正予算で手当てをしてきましたが、18年の補正予算でそれを行うと、ちょうど増税前の景気を過熱させ、増税後の景気を落ち込ませるタイミングで予算が執行されてしまうからです（19年補正予算の場合には19年10月の増税直後に予算を執行できなくなる）。
そのため、来年度の当初予算には、増税に備えた経済対策が盛り込まれる見込みです。
一般会計の指標：プライマリーバランス（基礎的財政収支）
そして、一般会計を評価する際には、プライマリーバランス（PB）という指標が重視されています。基礎的財政収支とも言いますが、これは、公共投資や国防、教育と科学振興、社会保障など、政府の仕事にかかる費用を、借金をしないで、どれぐらい回していけるのかを計る指標です。その指標を見る手順は、以下の三つです。
- 歳入から国債収入を引く
- 歳出から過去の国債の元利払いを引く
- ２を１でどれだけ賄えるかを計る
こうして、今の世代の支出を借金しないでどれだけ賄えているかを見るわけです。この数字がプラスマイナスゼロになり、国の成長率と国債の利子率が同じになると借金の伸びが止まります。
そのため、この指標が財政健全化を見る上で役に立つわけです。
※2018年1月23日に内閣府がPB試算を公表。高成長を見こんでも2020年度の赤字幅が10.8兆円に拡大する見通し（17年7月試算時点は8.2兆円の見込み）。PBが黒字になる時期は従来試算の2025年度から27年度へと遅れることになった。
特別会計とは？
でも、これだけでは、本当は、政府予算の中身は分かりません。政府の予算には、一般会計のほかにも特別会計があるからです。
これは、国の行う事業や資金の運用、一般会計とは別の経理などを含んだ会計です。
「何それ」と思われた方もいるかもしれませんが、政府に入るお金には、税収のほかに年金保険料や医療保険料などがあることを思い出してください。
給料から引かれる所得税は一般会計の歳入に入りますが、公的な保険料のほうは、特別会計に入っているからです。そして、高齢者がもらう年金には、一般会計で集めた税金も含まれているので、二つの会計は複雑にリンクしています。
財政法第13条第2項では、政府が「特定の事業を行う場合」「特定の資金を保有してその運用を行う場合」「その他特定の歳入をもって特定の歳出に充て一般の歳入歳出と区分して経理する必要がある場合」には特別会計を組むことを認めています。
そして、特別会計には、以下の項目があります（カッコ内は所管省庁）。
- 交付税及び譲与税配付金特別会計 （内閣府、総務省及び財務省）
- 地震再保険特別会計 （財務省）
- 国債整理基金特別会計 （財務省）
- 外国為替資金特別会計 （財務省）
- 財政投融資特別会計 （財務省及び国土交通省）
- エネルギー対策特別会計 （内閣府、文部科学省、経済産業省及び 環境省）
- 労働保険特別会計（厚生労働省）
- 年金特別会計（内閣府及び厚生労働省）
- 食料安定供給特別会計 （農林水産省）
- 国有林野事業債務管理特別会計 （農林水産省）
- 貿易再保険特別会計 （経済産業省）
- 特許特別会計 （経済産業省）
- 自動車安全特別会計（国土交通省）
- 東日本大震災復興特別会計 （内閣府ほか主要省庁）
特別会計は、所管省庁の利権確保の手段になったり、天下り先になったりする危険性が、たびたび指摘されています。
新聞報道では一般会計の話しか出ていませんが、国の予算は、この特別会計と一般会計を足した総額で見なければ実態はつかめません。
特別会計＋一般会計で、約240兆円もの歳入・歳出になる
特別会計では恐ろしく大きなお金が動きます。財務省の特別会計ハンドブック（平成30年度版）によると、2017年度の特別会計の、実質ベースで見た歳出は、196.8兆円。
一般会計の2倍！！
初めてこの数字を見た時、私は目がテンになりましたが、国の予算は特別会計まで見ないと本当の動きが分からないようになっています（以下、本記事の特別会計の数字と下記図表は財務省HP上にある『特別会計ハンドブック 平成30年度版「国の財政規模の見方について」』が出典）。
2017年度で特別会計の歳出をぜんぶ足すと393.4兆円になりますが、ここには一般会計とダブルカウントになる数字が入っています。その重複計上分を抜くと、196.8兆円です。これに一般会計97.5兆円から重複分を引いた金額（純計分43.6兆円）を足したものが、本当の政府の歳出（240.5兆円）になります。
歳入のほうを見ると、額面上は493.1兆円。こちらも重複分を抜いて二つの会計を足すと、本当の歳入額（240.2兆円）が出ます。
歳入のポイント ｢税金＋社会保険料｣と｢公債金＋借入金｣の規模は近い
（出所：『特別会計ハンドブック 平成30年度版「国の財政規模の見方について」』）
歳入の内訳を見ると、以下の三項目が目を引きます。
- 租税及び印紙収入 61.5兆円（25.6％）
- 保険料及び再保険料収入 43.6兆円（18.2%）
- 公債金及び借入金 96.2兆円（40％）
税金と保険料を足した金額と、政府が借りたお金がだいたい、同じぐらいです。
この三つで歳入の８割ぐらいです。歳出のほうはどうなっているのでしょうか。
- 国債費 90.3兆円（37.5%）
- 社会保障関係費 88.3兆円（36.7%）
- 地方交付税交付金等 19.3兆円（8％）
- 財政投融資 12.6兆円（5.2％）
国債費と社会保障費だけで歳出の7割が費やされています。これに地方への交付金を足すと、だいたい8割ぐらいです。こうして見ると、政府予算の大部分は使い道が決まっており、なかなか、新しい政策的経費にお金を回せなくなってきていることが分かります。
なお、前掲の88.3兆円の社会保障関係費は社会保障に回されるお金の総額ではありません。これに地方政府負担分等を足して、社会保障給付費（※こちらが総額）が計算されます。2017年度の社会保障給付費は予算ベースで約120兆円が見込まれています。
少子高齢化の中で社会保障給付費は例年、増加しているため、その抑制は今後も大きな政治課題であり続けるはずです。
特別会計の「剰余金」の累計は16～17兆円程度
前掲の『特別会計ハンドブック』を見ると、剰余金の存在も記されています。
各特別会計の歳入歳出の差額が剰余金として産出されているのです。
16.7兆円。全部を足すと消費税の税収に匹敵する剰余金になります。
剰余金は機械的に翌年度に繰り入れされていますが、一つ一つがかなり巨額の規模です。
筆者が気になるのは、東日本大震災復興特別会計の1.4兆円です。
これは、用途が明確化できず、翌年繰り越しになったものでしょう。
緊急性のあるお金のはずなのに、どうして使い道がなかったのでしょうか。
外国為替資金特別会計の規模は大きすぎる？
外国為替資金特別会計では、円売り・外貨買い介入に伴って取得した外貨を「資産」とし、 円を調達するために発行した政府短期証券を「負債」としています。
日本の外貨準備は、通貨当局が為替介入で使う資金ですが、これは通貨危機等で他国に対して外貨建て債務の返済が困難になった時に用いられる準備資産でもあります。
行き過ぎた円高や世界通貨危機等の非常時に備えて、財務省（外国為替資金特別会計）と日本銀行が外貨準備を保有することになっているのです。
そして、前掲の『特別会計ハンドブック』を見ると、過去の介入の規模と資産・負債のバランスシートが出ていました。
日本の外貨準備は130兆円規模で、過去、通貨介入を行った金額の規模は数兆円～30兆円程度です。
国際通貨基金（IMF）へ最大 1000 億ドル相当の貸付と 600 億ドルの追加資金を行うために活用されたこともありますが、この規模でも20兆円以下です。
そして、日本の120～130兆円の外貨準備は平時、どうなっているのでしょうか。
この外貨資産は約 8 割以上が債券で運用されています（債券 84.2％、預金 9.5％、 SDR1.4％、金 0.1％、その他 4.8％〔2016 年 3 月末時点〕）。そして、「債券は、国債約 8 割、政府機関債、国際機関債等約 2 割で運用」されているそうです（『特別会計ハンドブック』）。
前掲ハンドブックでは、外国為替資金特別会計の解説のくだりで、その貸借対照表も公開されていました。
有価証券（外貨建て債券。大半は米国債と思われる）は130兆円規模です。
結局、外国為替資金特別会計は130兆円もの資産をキープしているのですが、非常時の通貨介入等で用いたお金は、過去30兆円規模が最大ですから、日本の外貨準備は過大なのです。
原則的には、日本は変動相場制ですから、非常時以外には通貨介入を行わないことになっています。昨今は、介入をやりまくると、トランプ政権から「為替操作国」指定をされかねないご時世でもあります。
固定相場制の国は、1ドル360円（※戦後初期の日本）、１元あたりXドル（中国）といったレートを守るために、通貨変動に対して為替介入を行わないとレートを維持できません。中国が巨大な外貨準備を確保したがるのは、これが理由です。
しかし、今の日本は、変動相場制に移行したのに、実際の介入規模よりも過大な外貨準備を持っています。
米国債売却は、日米同盟を揺るがす外交問題になりかねない難しさを備えていますが、日本国民に消費税増税を強いながら外貨資産だけが膨張しているのもおかしな話です。
高橋洋一氏（嘉悦大教授）は、外国為替資金特別会計を財源として消費税を減税すべきだとも述べていました。
日本経済の再建のためにも、本当は、このあたりの適正規模をチェックしなければいけないのではないでしょうか。
国会で「森友学園」ばかりが議論されたのはなぜ？
2018年3月には、森友学園問題を巡り、財務省が文書書き換えの責任を問われ、国税庁長官が辞任しました。
2017年～18年は森友学園ばかりが議論されました。
これを見て、筆者は、評論家の日下公人氏が、大きなお金ほどノーチェックになりやすいという逆説を指摘していたことを思い出しました。
日下氏は、ずいぶん昔に『「質の経済」が始まった』(2005）という著書で、昭和40年以降、「政府が用いた金額が3000兆円あったとすれば、そのうち、3割ぐらいは無駄があった」という議論を展開していました（※一般会計での計算で、特別会計はカウントしていないと思われる）。
日下氏は、国会議員でも、自分の実感が持てない大きな予算を検証するのは難しく、ノーチェックになりやすいのだと指摘していました。
イギリス政治を研究したパーキンソン氏も『パーキンソンの法則』という著書で「難しい事案はすぐに議決され、誰にもわかる簡単な事案の審議は長くなる」と述べています。
原発の専門的な議論は参加者が理解できないので盛り上がらず、役所の事務用品の費用はみんなが分かるので、議論が盛り上がって長くなった、とも書かれていました。
戦中にも、大本営の軍人が主要作戦の議論をすぐに終わらせ、東京の港場で用いる艀人夫の数を延々と議論していたという逸話が残っています。
これは、会社の会議で大事な案件が議論されずにあっさり決まり、どうでもよい差末事で管理職とスタッフが熱弁を交わしていたりするのと似たようなものです。
国会でも、そういうことがよく起こり、無駄な予算が垂れ流されるわけです。
難しい特別会計と一般会計の検証を放り出して、誰でもわかる「森友学園問題」をみんなで議論しようとした国会議員の方々は、「パーキンソンの法則」にひっかかってしまったのでしょう。
こうした国会のおかげで、税金の無駄遣いが各地で生まれることになるわけです。